[南京園林綠化]政府投資建設(shè)項目超概算問題的成因及治理對策

2016-06-08 瀏覽728次

   近年來，各級各部門通過對政府投資建設(shè)項目實施全覆蓋的監(jiān)督檢查，有效地促進(jìn)和規(guī)范了投資項目及資金管理。但從實際情況來看，政府投資項目管理上還普遍存在投資項目工程預(yù)算超概算、工程結(jié)算超預(yù)算（以下簡稱“兩超”）的問題，項目建設(shè)投資規(guī)模沒有得到有效控制。 

     

    一、政府投資建設(shè)項目“兩超”的原因分析 
     

    通過對政府投資建設(shè)項目各個管理及施工環(huán)節(jié)運行情況的解剖和分析，筆者認(rèn)為政府投資建設(shè)項目產(chǎn)生“兩超”的原因主要包括兩個方面。 

     

    一方面是項目前期準(zhǔn)備工作不到位。一是項目可行性研究、初步設(shè)計及概算編制粗放，導(dǎo)致項目投資控制“先天不足”。如某項目在立項申報時，未對項目建設(shè)地進(jìn)行地質(zhì)勘測，委托設(shè)計部門按一般地質(zhì)狀況進(jìn)行主體工程設(shè)計，項目申報時也僅按主體工程投資申報項目概算，約為166萬元，項目批復(fù)后，由于在項目實施中基礎(chǔ)變更、防護(hù)工程設(shè)施增加及實際開支征地等費用支出，項目竣工決算投資總額達(dá)401萬元，超概算投資比例達(dá)142%。二是施工設(shè)計不到位，成本控制意識不強，導(dǎo)致項目投資概算失控。從投資項目施工設(shè)計情況來看,部分設(shè)計單位沒有堅持“限額設(shè)計”原則，只管設(shè)計,不問投資，缺乏設(shè)計環(huán)節(jié)的投資控制意識。如某索橋項目，招標(biāo)前設(shè)計預(yù)算僅為150萬元，后在實際施工時因地質(zhì)環(huán)境的影響和使用效果的差異造成設(shè)計屢次變更，增加投資近100萬元。三是預(yù)算編制、工程招標(biāo)及施工合同控管不力，導(dǎo)致項目投資控制潛在漏洞和風(fēng)險。由于大多數(shù)建設(shè)業(yè)主缺乏工程管理專業(yè)工作經(jīng)驗，簽訂的合同漏洞百出，給項目過程管理和工程結(jié)算埋下“地雷”，也給施工企業(yè)追逐“額外利潤”留下可趁之機。在工程發(fā)包過程中，也存在人為規(guī)避公開招投標(biāo)的現(xiàn)象，且屢禁不止，從而誘發(fā)項目投資超預(yù)算的問題。如某改擴(kuò)建項目，在招標(biāo)過程中，該業(yè)主僅對部分改造工程進(jìn)行公開招標(biāo)，其合同價為250萬元，但在項目實施中，對于概算投資近200萬元的其他新建及新增項目未進(jìn)行招標(biāo)，直接交由該施工隊施工，導(dǎo)致實際完成投資近600萬元，超預(yù)算投資近350萬元。 

     

    另一方面是項目業(yè)主施工管理不規(guī)范。一是施工過程中隨意變更設(shè)計，擴(kuò)大投資規(guī)?；驑?biāo)準(zhǔn)的行為頻頻發(fā)生。在實際操作中，業(yè)主單位往往根據(jù)現(xiàn)場狀況和自身需求，繞過設(shè)計、勘查等技術(shù)核定單位，直接做出決策，由施工單位實施后，再交相關(guān)單位補充資料。如某學(xué)生公寓樓地面工程，施工圖設(shè)計為300*300的普通地面磚，施工企業(yè)投標(biāo)綜合單價為68元/平方米，但在施工中，施工企業(yè)提出該地面磚防滑功能較差，且不美觀，建議改用600*600防滑地面磚，該建設(shè)業(yè)主通過現(xiàn)場辦公采納了該建議，施工結(jié)束后，該項目結(jié)算綜合單價達(dá)121元/平方米，僅此一項增加投資10萬多元。二是工程現(xiàn)場計量和計價不遵守合同約定等問題始終困擾著項目結(jié)算。工程計量和計價現(xiàn)場簽證如果不嚴(yán)格依照施工合同的計量和計價約定，以及國家規(guī)定的計量或計價規(guī)范辦理簽證，必然會帶來結(jié)算標(biāo)準(zhǔn)不清、數(shù)量不實等問題，甚至造成違規(guī)操作，違反工程量計算規(guī)則或清單計價原則進(jìn)行簽證，導(dǎo)致結(jié)算價款虛高。如某市政管網(wǎng)工程，按清單計價規(guī)范要求，管道及構(gòu)筑物土石方開挖工程量應(yīng)按設(shè)計斷面尺寸進(jìn)行計量，其放坡及擋土板等技術(shù)措施土石方工程量進(jìn)入綜合單價考慮，不再進(jìn)行計量。但在實際簽證過程中，其簽證按實際開挖量（含放坡及擋土板）計量，造成重復(fù)多次結(jié)算價款。 

     

    二、治理政府投資建設(shè)項目“兩超”的對策 

     

    從上述分析結(jié)果可以看出，政府投資建設(shè)項目“兩超”問題涉及到與項目建設(shè)相關(guān)的各個部門和各個管理環(huán)節(jié)，要解決政府投資建設(shè)項目“雙超”問題，必須堅持系統(tǒng)論的觀點，多管齊下，實行綜合治理。 

     

    一是加強項目前期工作，切實把好源頭控制關(guān)。發(fā)改部門應(yīng)擔(dān)負(fù)起投資管理綜合協(xié)調(diào)工作職責(zé)，組織一批以專家為主體的懂設(shè)計、懂造價、熟悉政策法規(guī)、公正嚴(yán)謹(jǐn)?shù)膶I(yè)隊伍，對重要的、復(fù)雜的建設(shè)項目進(jìn)行可行性論證和技術(shù)咨詢，把建設(shè)項目投資決策建立在優(yōu)化評選的基礎(chǔ)之上。在項目可研階段準(zhǔn)確編制工程估算，保證估算起到控制工程總投資的作用，從源頭上有效遏止“兩超”現(xiàn)象的滋生。 

     

    二是加強項目施工設(shè)計管理，全面推行限額設(shè)計管理模式。設(shè)計單位必須對工程現(xiàn)場作深入調(diào)查，充分了解情況，全面掌握設(shè)計數(shù)據(jù)，把一些應(yīng)該考慮到的客觀情況盡可能地體現(xiàn)在設(shè)計之中，并由此不斷優(yōu)化設(shè)計方案，使設(shè)計概算具有較強的指導(dǎo)性和控制力。限額設(shè)計是控制工程造價、提高投資效益行之有效的手段，要抓住在設(shè)計中以控制工程量為工程造價控制的核心，扭轉(zhuǎn)設(shè)計概（預(yù)）算本身的失控現(xiàn)象。設(shè)計單位要處理好技術(shù)與經(jīng)濟(jì)的關(guān)系，使設(shè)計與概（預(yù)）算形成有機整體，堅持以批準(zhǔn)的投資概算為限額，實行全過程的投資規(guī)模控制，確保設(shè)計深度，盡可能減少施工期間的設(shè)計變更和工程簽證。 

     

    三是加強投資管理機構(gòu)和制度建設(shè)，有效控制“兩超”工程。鑒于目前政府投資管理涉及部門多、綜合管理與協(xié)調(diào)工作任務(wù)重的實際情況，需要設(shè)立一個政府投資專管機構(gòu)，對政府投資建設(shè)項目投資進(jìn)行全過程的、系統(tǒng)的、專業(yè)化的監(jiān)管。機構(gòu)直接隸屬于政府，對政府投資負(fù)責(zé)，并能組織協(xié)調(diào)各有關(guān)部門之間對政府投資建設(shè)項目的分工和協(xié)作，對中介機構(gòu)出具的成果進(jìn)行論證和審查，給政府提供決策，避免建設(shè)過程中出現(xiàn)各種損失和浪費行為，進(jìn)一步提高政府性投資項目的社會效益和經(jīng)濟(jì)效益，從而避免和根治“兩超”問題。針對當(dāng)前政府投資項目管理存在的問題，應(yīng)抓緊制定政府投資管理與控制制度，建立起一整套從概算到結(jié)算的全過程投資公示制度、考核制度、責(zé)任追究制度等投資造價監(jiān)控制度體系，并進(jìn)一步明確參與工程建設(shè)項目各個主體的責(zé)任和權(quán)力，利用法律手段、經(jīng)濟(jì)手段和行政手段來約束項目監(jiān)管單位、項目法人單位、設(shè)計、咨詢中介機構(gòu)及相關(guān)部門，增強其責(zé)任感和積極性，達(dá)到控制工程投資的目的。 

     

    四是加強各部門之間的配合與協(xié)作，加大控制與監(jiān)督力度?？刂仆顿Y是一個逐步深化、逐步細(xì)化和逐步接近實際的漸進(jìn)過程，前階段指導(dǎo)并控制后階段，后階段受前階段的制約。項目業(yè)主、投資者及計劃審批有關(guān)部門要加強對政府投資項目造價控制的意識，自覺把好各個階段控制造價的關(guān)口，變被動控制為主動控制，變事后控制為事前控制，變個別環(huán)節(jié)控制為全過程控制。政府主管部門要建立健全科學(xué)的政府投資項目決策程序和組織實施程序，加大對政府投資項目的設(shè)計及工程造價控制管理力度。凡未經(jīng)項目審批部門批準(zhǔn)，擅自修改設(shè)計圖紙，施工單位擅自違規(guī)施工的，其增加的投資，由施工單位自行承擔(dān)。中標(biāo)施工單位與業(yè)主簽訂的《施工承包合同》，在施工過程中，除遇不可抗力外，原則上不允許調(diào)整合同金額，確需超過的，必須由項目審批部門和招投標(biāo)主管部門審查并按有關(guān)程序報批準(zhǔn)后方可實施。 

     

    五是政府投資建設(shè)項目逐步推行代建制。國務(wù)院關(guān)于投資體制改革的決定發(fā)布后，各地陸續(xù)開展了非經(jīng)營性政府投資建設(shè)項目代建試點工作，取得了初步效果。這一建設(shè)管理體制的變革，是個重大突破，顯示了強大的生命力。隨著代建制的不斷完善和深入，必將發(fā)揮其更大的優(yōu)越性，在控制投資概算、提高投資效益方面發(fā)揮更大作用。 

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