[南京園林綠化]談城市園林綠化經(jīng)濟(jì)管理趨勢(shì)
2016-08-23 瀏覽463次
一、時(shí)代特征
近年來(lái)，我國(guó)城市綠地面積增長(zhǎng)很快，1998年、1999年、2000年，分別比上一年提高了9.14、9.58、8.95個(gè)百分點(diǎn)，都接近于國(guó)民經(jīng)濟(jì)的增長(zhǎng)幅度。這個(gè)成就的取得，歸功于全民環(huán)境覺(jué)悟的提高，增強(qiáng)了綠化祖國(guó)的自覺(jué)性；國(guó)家法律、法規(guī)，把綠化建設(shè)列為各級(jí)政府的職責(zé)，并且規(guī)定為各行各業(yè)以及公民的義務(wù)；在城鄉(xiāng)建設(shè)中，把綠化列為必須同步進(jìn)行的建設(shè)項(xiàng)目之一?？偟膩?lái)說(shuō)，在國(guó)家法律、法規(guī)的調(diào)控下，綠化事業(yè)與經(jīng)濟(jì)發(fā)展形成了相互促進(jìn)、互為基礎(chǔ)的態(tài)勢(shì)。
在綠化事業(yè)的發(fā)展過(guò)程中，城市綠地系統(tǒng)的結(jié)構(gòu)發(fā)生了變化。據(jù)《中國(guó)城市建設(shè)統(tǒng)計(jì)年報(bào)》測(cè)算，在城市綠地中，公共綠地占15.8%～16.95%，公園占9.8%～10.1%，屬于園林專業(yè)部門以外的占61.19%～62.82%。苗圃占城市綠地的3.67%，其中屬于園林專業(yè)部門以外的占40.58%～59.16%。
當(dāng)今綠化事業(yè)的實(shí)踐，比過(guò)去任何時(shí)期都要豐富得多、精彩得多，不但出現(xiàn)了量的增長(zhǎng)，而且形成了質(zhì)的變化。由于綠化事業(yè)格局的演化，形成了如下新的行業(yè)特征：
(1)綠地功能由以休閑、游覽為主，轉(zhuǎn)向以環(huán)境功能為主；
(2)管理范圍由對(duì)行政系列內(nèi)單位的管理為主，轉(zhuǎn)向涵蓋城鄉(xiāng)面對(duì)全社會(huì)綠地樹(shù)木的管理；
(3)綠化建設(shè)的投資由政府單一渠道，轉(zhuǎn)向投資主體多元化；
(4)綠化生產(chǎn)由計(jì)劃管理，轉(zhuǎn)向市場(chǎng)運(yùn)作；
(5)政府主管部門的職能由行政指揮，轉(zhuǎn)向依法調(diào)控；
(6)綠化建設(shè)與經(jīng)濟(jì)發(fā)展和建設(shè)事業(yè)處于相輔相成的地位。
形勢(shì)在呼喚符合時(shí)代特征的管理理論和管理策略。
2、產(chǎn)業(yè)化和權(quán)益平衡
2.1城市綠化是一門新興的環(huán)境產(chǎn)業(yè)
城市綠化的建設(shè)過(guò)程、功能要求和經(jīng)營(yíng)目的，與林業(yè)有所不同，但都是生產(chǎn)建設(shè)的組成部分，一個(gè)是以取材為主，一個(gè)是以環(huán)境保護(hù)為主。城市綠化是對(duì)社會(huì)環(huán)境資本的投入，其經(jīng)濟(jì)回報(bào)是多方面的，而且是十分豐厚的。城市對(duì)園林的需求分為兩個(gè)方面：一是作為基礎(chǔ)設(shè)施；二是作為休閑設(shè)施。前者應(yīng)當(dāng)由市政當(dāng)局作為公共產(chǎn)品共給全體市民，后者則可以由法人實(shí)體作為法人產(chǎn)品提供給部分市民。
(1)綠化建設(shè)所投入的綠化材料，在合理的養(yǎng)護(hù)下，將不斷增加物質(zhì)量，為社會(huì)積累財(cái)富。據(jù)《寶鋼綠地資源評(píng)價(jià)與生態(tài)群落構(gòu)建研究》估算，上海寶山鋼鐵總廠的廠區(qū)綠化價(jià)值，為建設(shè)費(fèi)及其養(yǎng)護(hù)管理費(fèi)總投入的2.3倍。在綠化材料物質(zhì)量積累的同時(shí)，發(fā)揮著越來(lái)越大的環(huán)境效益。其優(yōu)化環(huán)境質(zhì)量，提高人民生活水平的功能，形成提升城市以及社區(qū)價(jià)值的砝碼。
(2)綠化的環(huán)境功能，是潛在的生產(chǎn)力，融合在社會(huì)生產(chǎn)的全過(guò)程中，作為一項(xiàng)重要的環(huán)境資本，是可持續(xù)發(fā)展的保障條件之一。許多城市和社區(qū)出現(xiàn)了“以綠引資，因綠興市”的連鎖反應(yīng)，因環(huán)境改善、景觀美化，而招來(lái)投資者、旅游者，繁榮了經(jīng)濟(jì)。有的城市計(jì)算建設(shè)投入與產(chǎn)出之比達(dá)到1∶5的高值。一次投資長(zhǎng)期受益，走上了環(huán)境與經(jīng)濟(jì)互相促進(jìn)、協(xié)調(diào)發(fā)展的道路。有遠(yuǎn)見(jiàn)的建設(shè)者、開(kāi)發(fā)商，為了適應(yīng)當(dāng)今人們注重環(huán)境選擇“擇綠而居”的時(shí)尚，自覺(jué)地投入土地、資金興建綠地，成為決策的熱點(diǎn)。因?yàn)橛辛司G色的環(huán)境而房?jī)r(jià)上升，樓盤熱銷，綠化與物業(yè)市場(chǎng)出現(xiàn)了密不可分的“經(jīng)濟(jì)波瀾”。
(3)城市綠化形成的“經(jīng)濟(jì)波瀾”滲透在社會(huì)經(jīng)濟(jì)和人民生活的各個(gè)方面。結(jié)合城市建設(shè)工程進(jìn)行綠化建設(shè)，以及在人口稠密、建筑擁擠的地區(qū)進(jìn)行“拆房建綠”，對(duì)國(guó)家和建設(shè)單位來(lái)說(shuō)，都是一筆不小的投入。但是綠化建設(shè)所形成的經(jīng)濟(jì)動(dòng)力，涉及許多經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域。首先是提高了環(huán)境質(zhì)量，提升了地區(qū)的物業(yè)價(jià)值，改善了居住條件，造福人民；拉動(dòng)了房地產(chǎn)市場(chǎng)、金融市場(chǎng)、裝潢市場(chǎng)、建材市場(chǎng)、勞動(dòng)力市場(chǎng)、搬運(yùn)市場(chǎng)等。除了投資者直接受益以外，對(duì)社會(huì)經(jīng)濟(jì)的拉動(dòng)作用是很大的，只要進(jìn)行綜合核算，其經(jīng)濟(jì)效益將大大超過(guò)投資額。由于經(jīng)濟(jì)效益的誘導(dǎo)效應(yīng)，提高了投資主體的“綠化覺(jué)悟”，推動(dòng)了綠化建設(shè)的自覺(jué)性、主動(dòng)性。
2.2權(quán)益的平衡問(wèn)題值得探討
城市綠化所形成的環(huán)境效益，不受疆域的約束，無(wú)論投資者還是非投資者，都可以不受限制地在自然空間里均衡地得到享受，由此形成了環(huán)境效益普遍性的特點(diǎn)。市民作為納稅者，享受綠化的環(huán)境效益是合情合理的。但是，當(dāng)某些經(jīng)濟(jì)實(shí)體因城市的綠化環(huán)境使他在經(jīng)濟(jì)活動(dòng)中受益時(shí)，他不需要通過(guò)市場(chǎng)付出代價(jià)，又形成了綠化經(jīng)濟(jì)效益外部性的特點(diǎn)。對(duì)那些沒(méi)有依法負(fù)擔(dān)應(yīng)有的綠化建設(shè)任務(wù)或沒(méi)有達(dá)到法定綠化數(shù)量的單位來(lái)說(shuō)，實(shí)際是他們占用了社會(huì)的環(huán)境資源。對(duì)這類單位應(yīng)該以環(huán)境評(píng)價(jià)、計(jì)量為標(biāo)準(zhǔn)，他們應(yīng)該向社會(huì)做出補(bǔ)償。把外部化的經(jīng)濟(jì)成本轉(zhuǎn)向內(nèi)部化，才能從利益驅(qū)動(dòng)的高度，調(diào)動(dòng)其綠化建設(shè)的自覺(jué)性、主動(dòng)性。同樣，某些依法進(jìn)行了環(huán)境綠化建設(shè)達(dá)到或超過(guò)法定指標(biāo)的單位，他們投入了土地、資金，對(duì)城市綠地系統(tǒng)做出了貢獻(xiàn)，他們是城市環(huán)境質(zhì)量的生產(chǎn)者。政府對(duì)這類單位在稅費(fèi)負(fù)擔(dān)方面給以優(yōu)惠才比較合理。
但是，目前對(duì)綠化的環(huán)境效益，還處在有認(rèn)識(shí)無(wú)評(píng)價(jià)或有評(píng)價(jià)無(wú)計(jì)量的狀況。多數(shù)單位對(duì)綠化的效益還停留在從概念到概念的水平上。現(xiàn)在有一些先行單位，對(duì)綠化的環(huán)境效益進(jìn)行了經(jīng)濟(jì)效益評(píng)價(jià)、計(jì)量，取得了較好的效果。例如：上海寶山鋼鐵總廠經(jīng)過(guò)對(duì)廠區(qū)綠化進(jìn)行的核算，發(fā)現(xiàn)環(huán)境效益的經(jīng)濟(jì)價(jià)值為綠化投資的11.26倍(據(jù)《寶鋼綠地資源評(píng)價(jià)與生態(tài)群落構(gòu)建研究》)。從深化城市綠化管理要求出發(fā)，應(yīng)從法制和管理上推行綠化環(huán)境經(jīng)濟(jì)效益評(píng)價(jià)、計(jì)量。這一舉措在工作的初始階段應(yīng)該刪繁就簡(jiǎn)、由粗到細(xì)、循序漸進(jìn)地逐步推開(kāi)，以便比較具體地反映綠化的經(jīng)濟(jì)效益。這是確立城市綠化的性質(zhì)、地位，促進(jìn)綠化事業(yè)發(fā)展的一項(xiàng)重要措施。
3、綠化管理法制化
法制建設(shè)是管理能力的建設(shè)。法制建設(shè)的出發(fā)點(diǎn)，在于以立法的形式把城市綠化規(guī)劃目標(biāo)，化作具體任務(wù)，落實(shí)到社會(huì)各項(xiàng)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)中去。管理機(jī)關(guān)的職權(quán)是法律賦予的，管理者的行為只能規(guī)范在法律范圍之內(nèi)，法制是實(shí)施管理的準(zhǔn)繩。人們常說(shuō)：“領(lǐng)導(dǎo)重視就什么都好辦了”。但是，這與法制相比較，“依法治綠”才是最公平、最持久、最權(quán)威的管理。我國(guó)多項(xiàng)法律、法規(guī)中，對(duì)保障城市綠化事業(yè)的發(fā)展，都作了若干規(guī)定。但是，隨著市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展和城市綠化事業(yè)的推進(jìn)，實(shí)施管理中有些問(wèn)題值得重新探討。
根據(jù)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制和城市綠化事業(yè)發(fā)展的新階段，增加了“依法治綠”迫切性，需要以法制保障綠化事業(yè)的發(fā)展。目前應(yīng)該清理計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制的影響。在《城市綠化條例》的基礎(chǔ)上，對(duì)改革開(kāi)放以來(lái)行之有效的政策措施用法律形式固定下來(lái)，修改與市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)和“入世”不相適應(yīng)的法規(guī)、條例。至少應(yīng)該研究以下這幾個(gè)方面的問(wèn)題：
(1)面對(duì)綠化事業(yè)社會(huì)化的特點(diǎn)，確立綠化建設(shè)在經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展中的地位、社會(huì)各方的職責(zé)和權(quán)益；
(2)面對(duì)綠地面積增加、質(zhì)量提高的現(xiàn)實(shí)，確立全社會(huì)發(fā)展綠化和維護(hù)綠化的法律保障；
(3)對(duì)新興的、發(fā)展中的綠化產(chǎn)業(yè)，要依法規(guī)范市場(chǎng)秩序，建立相應(yīng)的中介機(jī)制、監(jiān)管機(jī)制。
4、幾個(gè)管理策略問(wèn)題
4.1加強(qiáng)維護(hù)“綠線”的嚴(yán)肅性
“綠線”的劃定是實(shí)現(xiàn)綠化規(guī)劃的前瞻措施，維護(hù)“綠線”比劃定“綠線”更重要。當(dāng)今實(shí)施的“拆房建綠工程”，對(duì)當(dāng)代人來(lái)說(shuō)是個(gè)大成就，但需要以數(shù)倍、數(shù)十倍的投入進(jìn)行環(huán)境重塑。前車之鑒不容忽視，以多少無(wú)奈吞下歷史的苦果，不要因現(xiàn)在的寬容給后人留下隱患。應(yīng)該嚴(yán)守規(guī)劃，從法制出發(fā)，像維護(hù)“紅線”一樣，維護(hù)“綠線”的嚴(yán)肅性，控制建筑物、構(gòu)筑物的新建，制訂土地轉(zhuǎn)讓、土地借用、房屋拆建等的法制措施。
4.2調(diào)整農(nóng)業(yè)生產(chǎn)結(jié)構(gòu)，協(xié)調(diào)綠化發(fā)展
當(dāng)今，城市綠化是涵蓋城鄉(xiāng)的系統(tǒng)工程，近郊、遠(yuǎn)郊都納入了城市綠化系統(tǒng)規(guī)劃之中。調(diào)整農(nóng)業(yè)生產(chǎn)結(jié)構(gòu)、采取綠化與生產(chǎn)相結(jié)合的措施、開(kāi)展多種經(jīng)營(yíng)，是城鄉(xiāng)一體化大規(guī)模發(fā)展綠地的基本措施。回顧人類的生產(chǎn)歷史，綠化、植樹(shù)從來(lái)就是謀求生存、富民強(qiáng)國(guó)的手段。為農(nóng)業(yè)生產(chǎn)者開(kāi)辟生產(chǎn)致富的道路，是發(fā)展綠化的必由之路。在法制建設(shè)和綠化管理中，應(yīng)該研究解決資金投入、合作經(jīng)營(yíng)以及土地使用、農(nóng)業(yè)稅收等方面的扶持政策。
4.3養(yǎng)護(hù)管理法制化
城市里的一切綠地、樹(shù)木，不論所有權(quán)屬于誰(shuí)，都是綠化系統(tǒng)的組成部分。做好所有綠地、樹(shù)木的養(yǎng)護(hù)管理，使其茁壯生長(zhǎng)，是發(fā)揮綠化效益、提高城市綠化水平、鞏固綠化成果的關(guān)鍵，與發(fā)展具有同樣意義。我國(guó)法律、法規(guī)已經(jīng)規(guī)定，即使是綠地、樹(shù)木的所有者，也不準(zhǔn)損壞樹(shù)木、侵蝕綠地。綠化事業(yè)發(fā)展到目前的水平，需要以立法的形式把綠地、樹(shù)木、養(yǎng)護(hù)、管理列為所有者的責(zé)任。國(guó)外在城市綠化管理中，不乏這方面的先例。需要制定不同的養(yǎng)護(hù)質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)，把養(yǎng)護(hù)管理責(zé)任落實(shí)到單位和市民中去，建立賞罰法規(guī)。同時(shí)，興辦綠化養(yǎng)護(hù)企業(yè)，開(kāi)發(fā)綠化養(yǎng)護(hù)市場(chǎng)。實(shí)行集約化經(jīng)營(yíng)，為社會(huì)綠化養(yǎng)護(hù)服務(wù)。
4.4綠化效益的技術(shù)保障
城市綠化效益來(lái)源于功能，功能來(lái)源于綠地的數(shù)量和質(zhì)量，環(huán)境效益、社會(huì)效益都是以植物為基礎(chǔ)的。過(guò)量建造亭、臺(tái)、樓、閣，堆砌假山，搞豪華的硬地鋪裝，其后果是投資與效益成反比。在當(dāng)今綠化建設(shè)高速發(fā)展的時(shí)候，應(yīng)該制訂綠量指標(biāo)、建筑物限制指標(biāo)，從技術(shù)政策上保障綠化的實(shí)效。
5、市場(chǎng)導(dǎo)向
僅以“國(guó)家園林城市標(biāo)準(zhǔn)”為例，要達(dá)到其基本要求，需要投入的土地即接近城市土地面積的1/3，城市中任何行業(yè)都沒(méi)有這樣多的土地投入。在城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和民用建設(shè)中，對(duì)綠化的投資，都占有相當(dāng)比例。城市綠化產(chǎn)業(yè)正蒸蒸日上地活躍在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)大潮中。全社會(huì)對(duì)綠化建設(shè)的投資，以及市民對(duì)綠化的消費(fèi)，都是通過(guò)市場(chǎng)實(shí)現(xiàn)的。各種所有制的相關(guān)企業(yè)，構(gòu)成了豐富多彩的綠化市場(chǎng)。其中包括：規(guī)劃設(shè)計(jì)、科學(xué)技術(shù)、綠化施工、綠化材料生產(chǎn)、機(jī)具肥料藥劑生產(chǎn)、綠化養(yǎng)護(hù)及游覽服務(wù)等。千萬(wàn)家企業(yè)在競(jìng)爭(zhēng)中求生存、求發(fā)展，原來(lái)計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制已經(jīng)為市場(chǎng)體制所代替。以上海綠化材料供銷情況為例，綠化工程中，國(guó)有苗圃供應(yīng)的苗木不到1/10。原來(lái)把苗木自給率作為一項(xiàng)考核指標(biāo)，已經(jīng)沒(méi)有意義。綠化材料生產(chǎn)已不受所有制、地域的局限，而依土地租金、勞動(dòng)力價(jià)格、生態(tài)環(huán)境、技術(shù)條件、運(yùn)輸費(fèi)用而自由選擇。
綠化業(yè)的經(jīng)營(yíng)領(lǐng)域已經(jīng)向市內(nèi)外、省內(nèi)外、國(guó)外開(kāi)拓。尤其是“入世”以后，需要建立與國(guó)際貿(mào)易相一致的市場(chǎng)規(guī)則，把經(jīng)營(yíng)活動(dòng)納入國(guó)際法規(guī)和國(guó)際慣例的軌道之中。
從事綠化行業(yè)的法人成千上萬(wàn)，分布在各個(gè)專業(yè)、各個(gè)地區(qū)，具有不同的所有制和經(jīng)營(yíng)方式。他們的經(jīng)營(yíng)成果是社會(huì)經(jīng)濟(jì)成果的組成部分。他們的誠(chéng)信經(jīng)營(yíng)、生產(chǎn)質(zhì)量、技術(shù)水平，都不同程度地反映在城市綠化的質(zhì)量、造價(jià)等諸多方面。政府主管部門在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制下，不可能、也不應(yīng)該對(duì)各個(gè)法人進(jìn)行直接管理。為了獲得理想的市場(chǎng)效應(yīng)，維護(hù)市場(chǎng)秩序，保障綠化產(chǎn)業(yè)的健康發(fā)展，政府應(yīng)該運(yùn)用相應(yīng)的產(chǎn)業(yè)政策、發(fā)展規(guī)劃和發(fā)展計(jì)劃引導(dǎo)市場(chǎng)的運(yùn)行，運(yùn)用法律、法規(guī)，規(guī)范市場(chǎng)行為，使行業(yè)的經(jīng)營(yíng)方向、發(fā)展規(guī)模、資源配置符合城市綠化發(fā)展戰(zhàn)略的需要。在此情況下，客觀上就形成了建立行業(yè)組織，加強(qiáng)行業(yè)管理的迫切要求。
所謂行業(yè)組織，是法人自愿組建的民間組織。它的宗旨是溝通政府與法人之間的聯(lián)系，加強(qiáng)行業(yè)的自律性，貫徹政府的有關(guān)法律、法規(guī)。政府部門作為行政管理者，通過(guò)行業(yè)組織，廣泛吸取各方面的意見(jiàn)和反映，使決策更符合實(shí)際，有利于政令暢通。同時(shí)，行業(yè)組織依法代表法人的利益，增強(qiáng)維護(hù)自身利益的能力，促進(jìn)行業(yè)協(xié)調(diào)發(fā)展。
6、體制改革中的兩個(gè)熱點(diǎn)
6.1公益事業(yè)與企業(yè)化管理
國(guó)家興建的公園和各種類型的公共綠地，是城市的基礎(chǔ)設(shè)施，所有權(quán)屬于國(guó)家，其建造的目的是為了提高環(huán)境質(zhì)量，豐富市民的文化生活。它是不以盈利為目的的事業(yè)單位，以社會(huì)效益為一切經(jīng)營(yíng)活動(dòng)的準(zhǔn)則。公民是納稅者，理應(yīng)獲得公益事業(yè)的服務(wù)。
公園、公共綠地等事業(yè)單位在經(jīng)濟(jì)體制改革中，實(shí)行所有權(quán)與經(jīng)營(yíng)權(quán)分離，在國(guó)家所有權(quán)不變的前提下，經(jīng)營(yíng)者以企業(yè)法人的資格，承擔(dān)公園、公共綠地的養(yǎng)護(hù)管理任務(wù)，按照約定的工作數(shù)量、質(zhì)量和費(fèi)用定額，核定養(yǎng)護(hù)、管理費(fèi)用投資。通過(guò)招標(biāo)投標(biāo)的方式，確定承擔(dān)養(yǎng)護(hù)、管理任務(wù)的企業(yè)。承擔(dān)養(yǎng)護(hù)管理的企業(yè)實(shí)行企業(yè)化管理，這與公園、公共綠地的事業(yè)性質(zhì)是兩個(gè)不同的概念，二者不容混淆。至于養(yǎng)護(hù)管理資金的來(lái)源，理應(yīng)主要來(lái)自地方財(cái)政。至于資金核撥的依據(jù)，應(yīng)改變過(guò)去那種按人頭撥款的局面，將“以費(fèi)養(yǎng)人”改為“以費(fèi)養(yǎng)事”，這在綠化管理體制上是一大進(jìn)步。公園、公共綠地的收入，則實(shí)行收支兩條線，以收抵支。公園、公共綠地的公益事業(yè)性質(zhì)是不容改變的。
6.2轉(zhuǎn)變政府主管機(jī)關(guān)職能
轉(zhuǎn)變觀念是轉(zhuǎn)變職能的關(guān)鍵。要清理行政管理的舊觀念、舊方式、舊習(xí)慣，按照政企、政事分開(kāi)的原則調(diào)整管理制度，擺脫那些不該管、管不了、也管不好的事務(wù)。由側(cè)重于微觀管理轉(zhuǎn)向宏觀管理，把主要精力用在綠化規(guī)劃的制訂與實(shí)施上，綠化市場(chǎng)的監(jiān)控和引導(dǎo)上，綠化法規(guī)的制訂、修訂和實(shí)施上，以及發(fā)展科學(xué)技術(shù)和人才培養(yǎng)上。在管理范圍上，要由側(cè)重于行政序列內(nèi)的管理轉(zhuǎn)向?qū)θ鐣?huì)綠地、樹(shù)木的管理。在管理手段上，由直接管理轉(zhuǎn)向間接管理，逐步建立市場(chǎng)管理、招投標(biāo)管理、質(zhì)量管理、工程監(jiān)理等中介組織。發(fā)揮對(duì)城市綠化指導(dǎo)、協(xié)調(diào)、服務(wù)、監(jiān)督的功能。
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