[南京園林綠化]監(jiān)理工作中的“三不”現(xiàn)象

2016-12-21 瀏覽355次

   引言 

    走過(guò)二十余年，施工監(jiān)理越發(fā)成熟、越發(fā)具有為社會(huì)承擔(dān)責(zé)任的角色、越發(fā)走向新常態(tài)。更多的監(jiān)理企業(yè)開(kāi)始構(gòu)思轉(zhuǎn)型發(fā)展，在繼續(xù)鞏固施工監(jiān)理的基礎(chǔ)上，尋求向更廣泛、更全面、更多角度為客戶提供全過(guò)程的咨詢服務(wù)。 

    在轉(zhuǎn)型發(fā)展中，不妨回顧二十余年走過(guò)的路，在開(kāi)展施工監(jiān)理咨詢服務(wù)過(guò)程中，“三不”現(xiàn)象——不合規(guī)、不合理、不合情，值得業(yè)內(nèi)人士及主管部門高度重視。施工監(jiān)理到位但不能錯(cuò)位，監(jiān)理承擔(dān)責(zé)任但不是無(wú)界限、社會(huì)分工的條塊分割不能讓施工監(jiān)理去彌合。 

    1、“三不”現(xiàn)象分析 
    1.1“不合規(guī)” 
    這里所說(shuō)的“不合規(guī)”，是指的不合乎社會(huì)發(fā)展之規(guī)律、不符合現(xiàn)行法律法規(guī)、不符合現(xiàn)實(shí)社會(huì)人們所認(rèn)可的常規(guī)。 

    這種“不合規(guī)”反映在許多方面。例如：在委托施工監(jiān)理時(shí)，把所謂的代建或項(xiàng)目管理與施工監(jiān)理人為的割裂開(kāi)來(lái)，造成代建只做代建，項(xiàng)目管理僅作項(xiàng)目管理，不得同時(shí)承擔(dān)同一個(gè)項(xiàng)目的施工監(jiān)理。 

    再如：在委托施工監(jiān)理時(shí)，明確投資控制僅負(fù)責(zé)計(jì)量驗(yàn)收審核，或設(shè)計(jì)變更，現(xiàn)場(chǎng)簽證的審核，人為硬性地把施工監(jiān)理在施工現(xiàn)場(chǎng)最具管理權(quán)威的投資資金控制功能弱化或變更至無(wú)權(quán)管控投資資金。 

    再如：《中華人民共和國(guó)合同法》中有關(guān)表見(jiàn)代理的條款，在施工監(jiān)理領(lǐng)域被完全遮掩，法律之間的矛盾在處理建設(shè)單位（業(yè)主）與施工監(jiān)理單位之間的事故責(zé)任時(shí)，被人為地?cái)R置，甚至避而不談。 

    不能否認(rèn)，施工監(jiān)理走到今天，被業(yè)內(nèi)人士普遍不看好，與這種不合規(guī)有著密不可分的內(nèi)在聯(lián)系。無(wú)論從理論還是實(shí)踐，人們一致認(rèn)為施工監(jiān)理就是項(xiàng)目管理的一個(gè)階段或組成部分。施工監(jiān)理企業(yè)化形態(tài)也好，或是工程師個(gè)人執(zhí)業(yè)也好，專業(yè)化分工也罷，單純的對(duì)施工階段開(kāi)展現(xiàn)場(chǎng)執(zhí)法監(jiān)督活動(dòng)，在沒(méi)有行政管理職權(quán)的前提下，削弱甚至取消工程款支付權(quán)，無(wú)疑就是架空施工監(jiān)理對(duì)現(xiàn)場(chǎng)執(zhí)法監(jiān)督的權(quán)力！反觀代建或項(xiàng)目管理單位，不對(duì)現(xiàn)場(chǎng)安全質(zhì)量負(fù)責(zé)，但卻有著招標(biāo)采購(gòu)權(quán)，工程款支付權(quán)，代行委托客戶的支配權(quán)。 

    然而一旦出了事故，不見(jiàn)了代建方（項(xiàng)目管理），更不見(jiàn)了建設(shè)單位（業(yè)主方），所有責(zé)任一律推向施工監(jiān)理方，《中華人民共和國(guó)合同法》中有關(guān)表見(jiàn)代理的明確條文，在建設(shè)工程領(lǐng)域視同兒戲被耍弄。試問(wèn)：先有《中華人民共和國(guó)合同法》還是先有《中華人民共和國(guó)建筑法》？《中華人民共和國(guó)安全生產(chǎn)法》或《安全生產(chǎn)管理?xiàng)l例》以及《建設(shè)工程質(zhì)量管理?xiàng)l例》與《中華人民共和國(guó)合同法》比較之，誰(shuí)是上位法？部門發(fā)布條例難道可以高出國(guó)家法律？ 

    1.2“不合理” 
    不合理的現(xiàn)象就更多了。簡(jiǎn)單舉幾例來(lái)對(duì)此說(shuō)明。 

    我國(guó)社會(huì)的政治經(jīng)濟(jì)體制，決定了行業(yè)之間有明確分工，而且主（分）管部門都把持著絕對(duì)的權(quán)利。僅以房屋建設(shè)工程領(lǐng)域進(jìn)入施工階段為例，涉及政府主管部門（或代表政府的主管部門）主要有建管辦、招標(biāo)辦、質(zhì)量監(jiān)督站（還有不同專業(yè)和行業(yè)的質(zhì)監(jiān)站）、安全監(jiān)督站、安全管理局、技術(shù)監(jiān)督局、公安消防局、城建檔案館、城市規(guī)劃局（城市規(guī)劃測(cè)繪）、電力供應(yīng)及管理部門、煤氣供應(yīng)及管理部門、自來(lái)水供應(yīng)及管理部門、市政管理及園林綠化管理等等。這些部門對(duì)所有涉及他們管理的建設(shè)內(nèi)容，都有話語(yǔ)權(quán)、管理權(quán)、檢查驗(yàn)收權(quán)，換句話說(shuō)就是在他們所管轄的范圍內(nèi)，他們說(shuō)了算。 

    施工監(jiān)理所面對(duì)的“不合理”現(xiàn)象主要反映在：說(shuō)了算的行業(yè)或政府管理部門（包括代表政府的主管部門），在施工階段并不常駐施工現(xiàn)場(chǎng)，但在法律上，利用檢查或檢測(cè)等法律授予的權(quán)利和義務(wù)，對(duì)工程的交工驗(yàn)收有著絕對(duì)的話語(yǔ)權(quán)（審批認(rèn)定權(quán)）。電力供應(yīng)和管理、自來(lái)水供應(yīng)和管理、煤氣供應(yīng)和管理等部門，可以是否符合本行業(yè)的管理、內(nèi)部工作程序和驗(yàn)收辦法決定是否同意驗(yàn)收；電梯、吊車及壓力容器安裝工程，要由技術(shù)監(jiān)督局檢測(cè)驗(yàn)收；園林綠化不僅要買苗圃的植物，對(duì)原有植物不經(jīng)他們審批更是不能砍伐或挪動(dòng)；人防工程必須由人防質(zhì)監(jiān)部門檢查同意后才能驗(yàn)收；城建檔案館（包括區(qū)級(jí)、市級(jí)）核查收留所有建設(shè)工程檔案等等。奇怪的是，所有這些行業(yè)或部門，在工程完工驗(yàn)收環(huán)節(jié)，由被管轄的部門或行業(yè)檢查或檢測(cè)后才能驗(yàn)收。矛盾體現(xiàn)在，涉及這些行業(yè)或部門的專項(xiàng)工作，施工監(jiān)理無(wú)權(quán)評(píng)價(jià)其是否合格。施工監(jiān)理無(wú)資質(zhì)、無(wú)資格、更沒(méi)有政府授權(quán)對(duì)這些行業(yè)或部門管理的專項(xiàng)工程進(jìn)行評(píng)價(jià)。矛盾主要反映在城建檔案館在收留檔案時(shí)向施工和監(jiān)理單位提出的要求，即要施工監(jiān)理評(píng)估是否合格，而施工監(jiān)理本身又無(wú)權(quán)評(píng)價(jià)其是否合格滿足使用要求，尤其屬于社會(huì)公共服務(wù)事業(yè)方面的專項(xiàng)工程，施工監(jiān)理都無(wú)權(quán)給予定量的檢測(cè)數(shù)據(jù)而認(rèn)定其是否合格。這種現(xiàn)象已經(jīng)長(zhǎng)期存在，十余年來(lái)沒(méi)有哪一級(jí)政府出面來(lái)對(duì)此有個(gè)統(tǒng)一的說(shuō)法。各地在此問(wèn)題上都有這類矛盾，也未見(jiàn)國(guó)務(wù)院建設(shè)主管部門出臺(tái)過(guò)解決此類矛盾的文件或意見(jiàn)辦法。 

    1.3“不合情” 
    “不合情”主要反映在對(duì)施工監(jiān)理開(kāi)展工作中一些具體事務(wù)的處理。舉一例：目前的施工監(jiān)理市場(chǎng)，普遍現(xiàn)象是建設(shè)單位不授予施工監(jiān)理方工程款支付審批權(quán)。但在筆者曾經(jīng)經(jīng)歷的多個(gè)場(chǎng)合，特別是上級(jí)政府主管部門在對(duì)建設(shè)工程項(xiàng)目檢查時(shí)，面對(duì)在場(chǎng)的建設(shè)單位、代建單位、投資監(jiān)理單位甚至是施工單位不問(wèn)，相反卻正顏厲色地質(zhì)問(wèn)施工監(jiān)理方“為何不在工程款支付單上審查簽字？”，簡(jiǎn)直可笑之至。試問(wèn)，業(yè)主方不通過(guò)施工監(jiān)理直接付給施工方錢款，難道施工監(jiān)理方還要去質(zhì)問(wèn)業(yè)主方去嗎？ 

    再有，上海市規(guī)定，所有建設(shè)項(xiàng)目最后竣工時(shí)，在向城建檔案館移交檔案時(shí)，必須要由第三方出具工程款支付情況證明。然而現(xiàn)在普遍現(xiàn)象是，明明建設(shè)單位沒(méi)有委托施工監(jiān)理負(fù)責(zé)工程款支付審批，而是另行委托了投資監(jiān)理，施工監(jiān)理方也根本不了解建設(shè)方與施工方在款項(xiàng)往來(lái)的具體情況，更不清楚建設(shè)單位在預(yù)付、預(yù)留、扣款、最終支付情況，可是，在第三方證明工程款支付問(wèn)題上，卻要施工監(jiān)理方在證明書(shū)上簽字蓋章（主要反映在政府投資的項(xiàng)目）。但凡施工監(jiān)理方表達(dá)此項(xiàng)業(yè)務(wù)按照合同要求不在施工監(jiān)理范疇，施工監(jiān)理也不了解工程款支付的真實(shí)情況，投資控制委托有投資監(jiān)理，第三方證明應(yīng)由投資監(jiān)理負(fù)責(zé)出具。建設(shè)單位方總是以“一直都這樣，你們就蓋個(gè)章吧”，以此蒙混過(guò)關(guān)。城建檔案館卻是不管到底是誰(shuí)能真正證明，只要有人證明，收管資料手續(xù)全即萬(wàn)事大吉。 

    2、“三不”現(xiàn)象的實(shí)質(zhì)和改進(jìn)措施及建議 
    施工監(jiān)理行業(yè)存在的“三不”現(xiàn)象，說(shuō)到底，與現(xiàn)行經(jīng)濟(jì)體制有直接或間接關(guān)系。公共配套設(shè)施由行業(yè)主管部門說(shuō)了算，這是多少年來(lái)，在我國(guó)建設(shè)領(lǐng)域的一大頑癥。水霸，電霸，汽霸，路霸等等專用性詞匯，已經(jīng)多年在社會(huì)上流傳應(yīng)用，即便國(guó)家強(qiáng)制推行了施工監(jiān)理，但各個(gè)行業(yè)主管部門仍是自己說(shuō)了算，出了事還都不想負(fù)責(zé)任，懶政、推卸責(zé)任、不負(fù)責(zé)任的思想意識(shí)濃厚，施工監(jiān)理只是成為了這些主管部門的擋箭牌、替罪羊。 

    改變目前這些“三不”現(xiàn)象，的確需要下大力氣。深化改革，與時(shí)俱進(jìn)，放開(kāi)施工監(jiān)理的市場(chǎng)，走非強(qiáng)制監(jiān)理的路，勢(shì)在必行。 

    《中華人民共和國(guó)建筑法》推行強(qiáng)制監(jiān)理，配套出臺(tái)了質(zhì)量，安全管理?xiàng)l例，但唯獨(dú)沒(méi)有考慮到部門與行業(yè)管理的社會(huì)矛盾。施工監(jiān)理的強(qiáng)制推行，回避了很多應(yīng)該在進(jìn)一步改革開(kāi)放中加以改變的東西，反而給部門和行業(yè)主管機(jī)構(gòu)制造了推卸責(zé)任的最佳途徑，“監(jiān)理是個(gè)筐，啥都可以往里裝”是一句對(duì)這些“三不”現(xiàn)象的典型概括和總結(jié)。 

    南京園林綠化建議：應(yīng)該由國(guó)務(wù)院建設(shè)主管部門，追索“三不”現(xiàn)象的根源，及時(shí)出臺(tái)相應(yīng)的管理辦法或條例，該由誰(shuí)負(fù)責(zé)就由誰(shuí)負(fù)責(zé)，厘清施工監(jiān)理的責(zé)任界限，沒(méi)有檢測(cè)資格或資質(zhì)的施工監(jiān)理方，沒(méi)必要對(duì)本不具備評(píng)價(jià)資格的專項(xiàng)工程，在部門或行業(yè)檢查或檢測(cè)后驗(yàn)收的專項(xiàng)工程再做所謂的質(zhì)量評(píng)估。 

    其次，地方城建檔案收集管理部門，應(yīng)實(shí)事求是驗(yàn)收城建檔案。認(rèn)真理解并嚴(yán)格執(zhí)行地方政府的文件規(guī)定，由誰(shuí)掌管的業(yè)務(wù)，就應(yīng)由誰(shuí)來(lái)證明，其它無(wú)關(guān)單位或人員證明無(wú)效。而且從資料信息中并非難以辨別，稍加注意即可知曉，任由建設(shè)方擺布的情況，施工監(jiān)理方無(wú)奈，但主管部門卻完全可以發(fā)現(xiàn)并制止。 

    再次，《中華人民共和國(guó)合同法》是國(guó)家專項(xiàng)法律，《中華人民共和國(guó)建筑法》則僅適合于建設(shè)領(lǐng)域，兩法比較，前者應(yīng)該屬于上位法，后者應(yīng)該服從于《中華人民共和國(guó)合同法》中關(guān)于表見(jiàn)代理的條款規(guī)則。若兩者產(chǎn)生矛盾，應(yīng)該盡快修改，以適應(yīng)社會(huì)發(fā)展之需要。 

    3、結(jié)語(yǔ) 
    本文僅列出施工監(jiān)理行業(yè)存在的部分“三不”現(xiàn)象，其實(shí)還有許多類似的事項(xiàng)屬于“三不”范圍，筆者沒(méi)有一一列舉?？v觀這些“三不”現(xiàn)象，其實(shí)都可以歸類為針對(duì)施工監(jiān)理的法律不健全、不配套、僅有大法，而缺少必要的切合實(shí)際的細(xì)則或條例用以指導(dǎo)或糾偏建設(shè)工程領(lǐng)域類似的矛盾和不科學(xué)現(xiàn)象。 

    施工監(jiān)理行業(yè)的“三不”現(xiàn)象，歸根結(jié)底是推行強(qiáng)制監(jiān)理的同時(shí)，國(guó)家沒(méi)有及時(shí)出臺(tái)相應(yīng)配套的實(shí)施細(xì)則，行業(yè)內(nèi)的人士早已普遍認(rèn)識(shí)到這個(gè)行業(yè)存在大量弊端，已經(jīng)廣泛呼吁并積極探討改革。但各建設(shè)主管部門和一些建設(shè)單位（政府投資項(xiàng)目）卻僅僅抓住了這個(gè)替罪羊，因?yàn)榉ㄒ?guī)不健全恰好模糊了本應(yīng)由他們承擔(dān)責(zé)任的界限。